今年是改革开放40周年, 回顾40年来乡村治理的变迁, 有利于我们更加清晰地评估当前中国乡村治理的现状, 以为实现有效的乡村治理提供认识基础。
改革开放前, 中国实行政社合一的人民公社体制, 人民公社“三级所有, 队为基础”, 生产大队和生产队是人民公社的组成部分。分田到户以后, 政社分开, 生产大队改为行政村, 生产小组相应改为村民小组。上个世纪八十年代开始实行以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基础的村民自治, 村民选举产生村民委员会, 村委会是农民群众进行自我管理、自我教育和自我服务的组织。村委会干部是不脱产干部, 没有工资, 只有有限的误工补贴。
分田到户以后, 农民具有了生产经营的自主权, 行政村和村民小组不再直接介入农户生产经营事务, 村干部主要工作包括政务和村务, 政务主要指上级下达的行政任务, 最典型的是收粮派款、刮宫引产, 村务主要指村民自治事务, 包括组织农民进行共同生产事务, 调解农户之间的纠纷矛盾。共同生产事务主要是指依靠单家独户无法解决的诸如灌溉和机耕道修建等事务。
分田到户以后, 农户有了经营自主权, 农户的生产经营积极性被调动起来, 在很短时间即极大地提高了农业产出, 农民收入也大幅度提高, 农业效率提高了。另一方面, 单家独户农户的生产经营规模很小, 超出农户的共同生产事务必须要有村组集体来组织, 村社集体通过向农户收取共同生产费以及摊派“两工”来完成这些共同生产事务。同时, 包括“农业税、三提五统”在内的各种农民负担也要通过村组干部向农户收取。在农户具有生产经营自主权、且总体来讲农户十分分散、农业收益较少的情况下面, 村组干部向农民收取税费, 经常会遇到不愿交或交不起税费农户的抵制或拖延, 收取农业税费成为上个世纪九十年代“天下第一难”的工作。
村组干部向农户收取的税费负担有两个完全不同的构成:一是作为国家任务的农业税, 以及“五项统筹”, 各种集资, 这些农民负担主要不是用于为农民提供直接的共同生产服务, 这些负担以及计划生育事务主要是为了完成国家任务, 也就是前面讲到的政务。村组干部有责任协助乡镇完成政务。二是主要为农户共同生产服务的共同生产费, 以及主要用于村组集体开支的“三项提留”。无论是农业税、“三提五统”还是共同生产费, 在农业收益较少、农户十分分散的情况下面, 村组干部协助收取税费十分困难。在村干部由村民选举产生且村干部只有很少误工补贴的情况下面, 村干部显然没有向不愿缴纳税费农民收取税费的积极性。乡镇为了调动村组干部收取税费以及完成各种政务的积极性, 出台各种激励村组干部积极性的措施, 并因此形成了“乡村利益共同体”。“乡村利益共同体”进一步激化了干群矛盾, 农民负担成为严重社会问题。到世纪之交, 三农问题引发整个社会关注, 成为了必须解决的“重中之重”的问题。
2000年以后, 国家进行了农村税费改革, 减税和规范农民负担, 并在2006年取消了农业税和各种专门面向农户收费。实际上, 进行2000年以后, 国家取消了几乎所有农民负担, 农民不再承担农业税费。绝大多数农村同时也取消了农业生产的共同生产费, 取消了“两工”, 代之以“一事一议”筹资筹劳。与取消农业税费几乎同时, 之前并称“天下第一难”的计划生育工作也变得简单易行, 一是农民生育观念大都已经转变, 二是强制性计划生育受到限制。进入21世纪后, 以“收粮派款、刮宫引产”为主要特征的国家任务和农村工作变得不再重要。之前以完成国家任务为中心形成的“乡村利益共同体”解体, 乡镇与村之间的关系出现了“悬浮”状态, 乡镇不再要求村组干部完成“收粮派款、刮宫引产”的国家任务, 村干部和村民很难再以威胁不上缴税费来要求乡镇解决农村生产生活中的基础设施与共同生产事务。
取消农业税后不久, 国家不仅不再向农民收取税费, 而且开始大规模向农村转移资源。转移资源的主要方式有两种:一种是通过“一卡通”直接发放到农户的农业综合补贴, 以及农村基本养老保险、新型农村合作医疗资助等, 一种通过“项目制”输入各种资源。无论是直接发放给农户的资源, 还是通过项目制由政府部门直接为农民提供的基础设施和公共服务, 都改善了农村基础设施条件, 保障了农民生产生活的秩序。问题只是, 国家向农村输入大量资源, 却并没有提高农民的组织能力。甚至在项目下乡时, 因为是由国家提供的资源支持, 项目落地过程中经常会遇到钉子户借机索要不当利益, 一般村民则在一边冷眼旁观。一旦钉子户成功索要到利益, 其他村民也就会成为索要不当利益的钉子户。国家向农村输入资源以改善农民生产生活基本条件的项目被村民当成了“唐僧肉”, 好事不好办。国家输入资源越多, 农民变得就越是等靠要, 农村社会越是缺少了自身造血的能力。
成都市2007年进行城乡统筹改革时设立村民议事会, 并每年给予村庄一定数额的公共服务资金, 由村民议事会依据村民实际的公共服务需求来决策建设, 这样一来, 自上而下的资源输入与村民自下而上对公共服务的需求通过村民议事会对接, 国家资源输入既可以有效回应村民需求, 又因为村民议事会有能力汇聚和表达村民意愿, 而提高了农民的组织能力。最近几年, 成都给每个行政村投入的公服资金达40、50万元, 村庄基础设施和基本公共服务基本上建设完成。为了防止公服资金的滥用, 成都市制定了越来越细致具体的公服资金使用规范, 从而极大地限制了村民议事会能起的作用。之前国家给到村庄的公服资金相当于村社集体的资源, 只要经过了正常合法程序就可以在上级规定的较为宽泛的目录下面选定建设项目, 现在却是作为标准的国家财政经费接受正规而专业的监管, 也越来越变成了变相的项目制, 村民议事会也越来越成为了摆设。这样一来, 成都公服资金的下乡就越来越难以调动农户的主动性和越来越难以提高农民的组织能力。
当前中国农村基层治理中, 如何将自上而下的资源输入与农民自下而上的需求结合起来, 通过资源输入来提高农民的组织能力, 从而让农民具有自我改善基本生产生活条件的能力, 是乡村治理能否有效的关键。
我们再来看谁来当村干部。
分田到户之初, 农民主要收入来自农业收入, 农业收入又主要来自按人均分的承包地的农业产出。在人多地少有大量农村剩余劳动力的情况下面, 决定农户收入的主要是承包地面积, 按人均分的土地承包决定了所有农户收入的相差不多。
分田到户之初, 农民有了农业生产经营自主权, 村干部不再具体组织农业生产, 同时农民收入快速提高, 农民负担不重, 农村工作相对轻松。这个背景下面, 村干部作为没有工资只拿误工补贴的不脱产干部, 农忙时可以兼顾家庭农业生产。也就是说, 在分田到户之初, 相对于一般农户, 村干部家庭不仅可以获得农业收入, 而且可以获得当村干部的误工补贴。因此, 村庄精英愿意当村干部, 结果就是村庄有能力、人缘好的老好人当村干部。
进入上个世纪八十年代末期, 分田到户所释放的农业生产力已释放殆尽, 单家独户在农业生产中缺少对共同生产事务的建设而造成统的能力不足, 且国家向农民收取税费越来越多, 三农问题逐步出现。进入上个世纪九十年代, 农民负担越来越重, “收粮派款、刮宫引产”成为天下第一难的工作, 村干部协助上级完成这些工作, 不仅要花费越来越多的时间, 而且会得罪越来越多的村民, 当村干部的误工补贴却十分有限。过去的好人村干部因此纷纷退出村庄治理舞台。为了完成国家任务, 乡镇往往默许村干部搭车收费来激励村干部协助完成“收粮派款、刮宫引产”的国家任务。村庄中好勇斗狠、兄弟多势力大的狠人因此进入村庄治理舞台, 成为村干部的主力。这些狠人村干部为了获利而凭借暴力完成国家任务, 乡镇为了完成国家“一票否决”的任务, 必然会保护有完成任务能力和意愿的狠人村干部, 因此形成了前面所说“乡村利益共同体”。在缺少强有力约束的情况下面, “狠人治村”进一步加剧了农村干群矛盾, 三农问题在很短时间就激化了。到世纪之交国家不得不启动农村税费制度改革并最终在2006年历史性地取消了农业税。
也就在世纪之交, 随着中国加入世贸, 中国成为世界工厂, 城市 (包括沿海发达农村地区) 为农民提出了越来越多务工经商机会。在农业收入有限、农民负担沉重的情况下面, 越来越多农村劳动力进城务工经商, 并可以获得远高于农业的城市收入。
取消农业税之后, 之前依靠搭车收费来获利的狠人村干部不再有获利机会, 他们很快退出村庄治理舞台进城去了, 村干部再次由村庄人缘较好具有一定能力的好人担任。不过, 这个时候, 随着城市统一劳动市场的形成, 城市巨大的务工经商机会为几乎所有农村青壮年提供了就业获利机会, 一般农户家庭收入就不再是上个世纪八十年主要依靠土地上的农业收入, 而是出现了普遍的“代际分工为基础的半工半耕”家计模式, 即农户家庭中老年父母留村务农, 年轻子女进城务工, 农户家庭可以同时获得务农收入和务工收入。年轻夫妻进城务工一年, 收入可能是务农收入的数倍。村干部虽然是不脱产的, 村干部却不可能脱离农村进城务工经商, 因此, 村干部家庭收入就变成了务农收入+误工补贴。误工补贴远低于进城务工收入, 村干部家庭因此越来越成为村庄贫困户, 村干部职位因此缺少对农村精英的吸引力, 大批村干部辞职进城务工去了。
这样一来, 到2010年前后, 主要有两种人来担任村干部, 一种是缺少外出务工机会的中老年村民, 一种是在农村有获利机会的“中坚农民”, 这些“中坚农民”在不脱离农村的情况下面, 通过扩大农业经营规模、自办小作坊、当经纪人、开商店、提供农机服务、种植经济作物或承包鱼塘来获得不低于外出务工的收入, 这些家庭生活完整、年富力强、在农村可以获得不低于外出务工收入机会的“中坚农民”就天然成为了当前中西部农业型农村地区村干部的主要来源。“中坚农民”当村干部, 或村干部“中坚农民”化, 是当前一个时期村干部的主要特征。
当前全国农村正借基层治理现代化来推进村级治理的规范化, 主要表现就是试图通过为农民提供日常化规范化服务达到农村善治, 表现出来的就是村干部的脱产化、正规化、职业化, 村务管理的规范化、程序化。一直以来的农村简约治理被取代了。
在人财物快速流出、越来越空心化的中西部农村地区, 在村庄熟人社会中, 如何实现乡村治理现代化?职业化和正规化的村干部必然排斥“中坚农民”, 因为“中坚农民”必须要不脱产, 必须要有农业收入。村干部正规化, 就必须要为村干部提供工资以及养老保险。这就不仅涉及到地方财政有无负担村干部工资的能力, 而且涉及到在国家与农民接触的最末端, 靠一个正式的治理体制来应对区域差异极大、社会事务繁复、社会需求多样以及高度机动多变的农村社会是否合适的问题。
改革开放40年来, 乡村治理发生了翻天覆地的变化。在基层治理体系与能力现代化的当下时期, 回顾40年来乡村治理变迁, 也许会有助于我们更好地找到应对之策。
作者：贺雪峰 武汉大学社会学系。