2019年2月26日 来源：搜狐
——基于苏州农村调研
摘要：后税费时代, 村级组织的治理权力不断上移, 治理责任、治理内容不断增多, 薪酬回报低、工作不稳定的情形使得村干部大量流失。与多数地区不同的是, 苏州将村干部职务职业化, 工资福利待遇高且工作稳定的村干部职位成为村庄精英的理想职业, 村干部队伍稳定有力。职业化使得村干部和村级组织被完全吸纳入国家科层体制之中, 村干部成为忠诚于国家的代理人, 基层组织展现出科层式特征:村干部队伍层级化、工作形式化、工作伦理职业化。职业化使得国家能够有效控制半正式官僚, 同时也使得村干部“官僚化”并有脱离群众的倾向。
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一、文献回顾与问题的提出
村干部不仅是村民利益的代言人, 更是国家政策的具体执行人, 在中国基层治理中发挥着不可替代的功能。张仲礼、费孝通等人指出, 传统中国帝制时期“皇权不下县”主要是由于国家财政和治理能力限制, 乡绅作为州县政府的代理人与乡村农民打交道成为一种常态。[1] (P54) [2]秦晖发现, 汉代官方选择乡村干部作为代理人的标准是“强谨” (办事能力) 、“訾次” (经济实力) 、“德望”“年长”。[3]瞿同祖却指出, 中国士绅的特权地位不纯粹取决于经济基础, 只有取得初级功名 (秀才) 和官学正式学生身份后才跻身于士绅行列。[4] (P271) 传统绅士视家乡的利益增进和福利保护为己任, [1] (P54) 他们的治理任务除了完成国家的税赋、兵役, 还要提供村庄治安、调解、道路、桥梁、学堂等公共品, 在灾荒时节乡绅还承担着救灾、减租、义捐等任务。杜赞奇对1900—1942年华北村治的研究发现, 在国家权力不断深入、战乱以及经济状况恶化的作用下, 有声望的乡村精英 (乡绅) 不是逃离村庄, 便是由富变穷, 那种名副其实的保护人在逐渐减少;政府在农村税赋、兵役方面的过度汲取导致保护型经纪退出, 营利型经纪上台, 营利型经纪就是那些视其职权为牟利手段的人。[5] (P158) 黄宗智曾用“集权的简约治理”概括了帝国采用乡绅、村干部等准官员行政的逻辑, 即处于底层的县级政权为了应对不断增长的人口压力、缩减管理成本并解决县官 (陌生人) 治理的技术难题, 于是采用胥吏、准官员对基层进行简约治理。[6]简约治理的背后还隐藏着另一套帝国行政的逻辑, 即统治者坚持世袭制集权, 同时又希望把世袭制内在的分裂最小化, 并承诺把税收最小化, 由此带来简化政府机构的愿望, 半正式行政可能是维护整个体系的高效率、低负担的办法。[6]
费孝通、张仲礼等人笔下的乡绅和杜赞奇笔下的保护型经纪和营利型经纪展现了村干部的三重角色:国家代理人、农民代言人及追求利益的个人。晚清、民国和新中国成立以来的村干部都是兼业性的———村干部收入来源于个人劳动和执行公务所得的补偿 (或工资) 。今天兼业化的村干部在不同地区表现出不同的职业取向:在利益密集型村庄, 村干部竞选异常激烈, 村干部上台后常常贪腐乱纪无法控制;[7][8]在广大中西部农村, 由于村干部正常收入较低, 灰色收入极少, 晋升天花板明显, [9]大量村庄精英外出务工, 村两委组织人力匮乏, 组织能力虚弱。为解决以上问题, 有学者提出村干部队伍职业化的思路, 如潘宁提出, “选派国家干部到村委会任实职或恢复从村干部中选拔国家干部的做法, 改变村干部亦官亦农的现状”, 能有效抑制村干部流失的现象[10]。赵森、宇文利、宁泽逵等人也从不同层面论述了村干部公职化的正面功能。[11][12][13]也有学者认为村干部职业化存在不妥, 如徐勇、徐增阳、贺雪峰等人从财政负担角度[14][15][16], 高怀飚从中国皇权不下县的传统和农村“熟人社会”的生活习俗方面提出反对意见[17]。
当前学界关于村干部职业化的讨论多限于理论层面, 对村干部职业化的效果考察也多限于村干部坐班、村级组织官僚化等特征的描述上, 对村干部职业化的背景、过程、机制和效果尚缺乏完整的实证分析。通过对苏州农村村干部职业化的描述和分析, 本文试图揭示村干部职业化的逻辑、特征与影响, 最后提出村干部职业化的相关政策建议。本文经验材料来自于笔者所在研究团队在苏州为期20天的驻村调研。
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二、责权分离:村干部职业化的逻辑
责权一致是各级政府行政追求的理想状态, 现实中的行政往往是权力上移、责任下移, 而且越是基层越是如此。传统乡绅治村不仅依靠历史形成的权威与规则, 还依靠民间保留的惩戒权如对人身、财产的强制;农业集体化时期, 村组干部掌握了食物、工作等的分配权, 乡村治理的责权配置相对均衡, 村民自治进展顺利。如今广大农村地区的集体经济实力逐渐衰退, 村落内在权威逐渐消减, 民间或家族对成员的人身、财产惩戒权由国家垄断, 村内治理权力丧失殆尽。近些年来, 农村基层组织发生重大变化, 治理权力上移、治理责任下移、治理规范化成为村干部职业化的主要逻辑。
(一) 村庄财权上移
除了与广大农村地区遇到的村内权威消退、强制权上收、村干部自由裁量权被挤压等情形外, 治权上移在苏州农村还表现为财权上移, 即农村治理资源上移。财权是村庄治权的重要组成部分, 这在集体经济一度繁荣的苏州农村尤其明显。19世纪70年代中后期, 苏州乡村集体经济兴起, 经济实力雄厚的村级组织的治权较为完整, 乡村关系表现出协商性的特征。1993年左右, 苏州乡镇企业开始改制, 村集体所有的企业和厂房逐渐由私人承包, 多数村集体仅保有土地管理费 (厂房租金) , 集体经济遭受重创。1999年, 苏州的乡镇成立代理记账中心帮助各村规范账目。2013年, 苏州E开发区实行报帐员委派制度, 即街道或乡镇政府向各村派驻一名专职报账员, 负责监督、管理村庄账务;2015年, 各村统一销户 (销掉原先独立的银行账户) , 集体经济组织法人公章和财务公章全部上交街道集体资产管理办公室, 乡村财政彻底实现收支两条线, 村委会、居委会变成预算单位, 村庄丧失了财政自主权。2015年, 苏州实行村集体资产由街道统一代为经营管理, 如C街道11个村庄中, 集体资产最高的为1.2亿元, 最低的为2000万元, 街道以每年10%的利息支付给各村, 各村以此资金进行分红。苏州市各村村干部工资、村庄公共建设、社区物业等一应开支皆由街道公共财政承担。粗略计算, 一个普通村庄或居委会要正常运转, 一年的公共经费不低于1000万元, 由此可见乡镇财力之雄厚。
当前村庄的一应开支、项目都要经过乡镇政府审批, 更为重要的是村干部工资原本由村集体经济支付转而变为由街道财政支付, 这使得村两委变为乡镇的下属机构, 乡村协商关系变为上下级关系。
(二) 乡村治责下移
由于工商经济发达, 苏州的乡村干部在税费时期的收粮收税工作远比中西部农村地区轻松, 今天苏州农村的首要任务是城市化, 城市化意味着一方面要进行大规模的征地拆迁、人口安置, 另一方面意味着要进行现代化的城市管理和服务, 基层治理责任和治理任务迅速增加。在压力型体制中, 所有的治理责任和压力最后都传导到村级组织。[18]
2003年, 苏州市开启了农村城市化进程, 区级政府的主要任务是园区建设和招商引资, 乡村干部的主要任务是按照规划提前完成征地拆迁工作。C街道共计11个村庄, 征地拆迁涉及7000户村民和几百家企业。由于苏州正在进行落后产能淘汰计划, 但凡是污染严重、规模小、技术落后的企业只能迁出不能进入苏州市, 这使得原本就是“天下第一难”的拆迁工作更加困难。C街道将村委会列为征地拆迁工作的首要负责和执行单位, 街道仅向各村派驻一名工作人员协助村庄开展工作。在征地拆迁工作中, 有的乡村干部中饱私囊引发群体事件, 导致征地拆迁工作难以推进, 某街道前后三任分管征地拆迁工作的副主任被撤职查办。2008年, 苏州市制定更为严格的征地拆迁条例, 乡村干部的自由裁量权被严格限制———村党支部书记 (简称“村支书”) 在拆迁谈判工作中的自由浮动空间为5万元以下。政府要求各级村委会组织既要按时完成征地拆迁任务, 又不能出任何事情 (2008年起, 苏州市政府严禁黑灰势力和第三方公司插手征地拆迁) , 还不能超越自己的权限, 村组干部所承受的工作压力和责任可想而知。
目前, C街道已完成3000余户农民的住房安置工作, 新组建的两个社区居委会成为服务型党组织建设的试点。村改居之后, 小区物业管理成为村级组织的新增事务, 小区环境卫生, 邻里之间因装修、漏水、噪音、油烟事务的投诉迅速增多, 兼物业公司经理的居委会书记当然要首当其冲去解决问题。原来村民之间的矛盾纠纷通常由邻居、家族精英和小组干部调解结束, 住进小区之后, 家庭纠纷、邻里纠纷逐渐上交到居委会。居委会除了管理小区内部事务外, 还要负责管理辖区内的商业门店经营、治安巡逻、流动人口服务与管理等工作。尽管派出所、城管局、交管局已经下派工作人员进社区, 但许多事务仍然需要居委会出面协调、解决, 居委会的工作内容大幅增加。
城市化进程中的征地拆迁工作远比税费时期的工作难度大、任务重, 而村改居之后的服务型政府建设又使得村级组织的工作内容呈现总体性增长, 基层村两委组织的治理责任和治理内容不断加大。基层治理权责不对称严重影响基层干部的工作积极性和队伍的稳定性, 必须有一个机制缓和这种结构性紧张。
(三) 村干部职业化
在广大农村地区, 治理内容和治理责任不断加大使得村庄精英对村干部公职望而却步, 不少乡镇干部要通过私人感情、吃饭喝酒拉拢村干部以完成行政任务。在苏州农村我们发现, 村治权上移、治理责任不断加大、治理规范化的要求不断提高, 但是, 村庄精英依然愿意留村做村干部, 而且愿意接受政府近乎苛刻的行为规范要求———像正规的政府工作人员一样进行规范化的管理和服务, 职业化是理解这一悖论现象的关键机制。
近些年, 苏州市通过工资调整和财政保障、工作岗位、福利待遇等措施逐渐将村干部变成一个稳定而有预期的职业。以C街道为例, 根据辖区面积、辖区内居民数量和治理任务, 街道制定明确的村干部工资标准, 该街道村支书工资中最低的为21万元/年、最高的为35万元/年, 以村支书的工资为基准, 村主任的工资为7折, 村副主任、副支书的工资为6折, 其他村委委员工资为5折。乡镇进行年度综合考评后, 村支书的工资可以上下浮动5%;村支书对其他村干部进行年度综合考评后, 可以对村两委成员的工资上下调动5%。在苏州农村, 多数人在工厂上班, 年薪在5万—8万元之间;为数不多的小老板、企业主的年纯收入大约在30万—50万元之间。相比之下, 村两委成员的工资高于本地村民和白领工人, 村支书的工资相当于一个小企业主, 且村两委成员的工作稳定、无市场风险、社会地位高, 成为当地人眼中最为理想的职业。只要有机会, 年富力强的村民都会选择进入村两委工作, 村干部队伍稳定。
为进一步稳定和激励村干部队伍, 苏州市政府规定村支书享受正股级待遇, 工资收入不低于副镇长, 连任10年的村支书或13年的村两委成员, 退休后享受人事代理的待遇 (比事业编制人员的待遇好一些) , 目前的退休金为1年5万多元。村干部不但可以在全镇范围内调动, 还可以直接被安排到街道部门或者镇属公司企业上班。在治理权责分离的背景下, 发达地区采取村干部职业化的路径成功地实现了村级组织稳定有力的目标, 而村干部职业化反过来也给乡村治理带来诸多新特征。
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三、科层式治理:村干部职业化的村治特征
政府为村干部提供了工资福利保障, 并对其在全镇范围内调动, 村干部已然成为乡镇政府机构的员工。随着村干部进入科层体制之中, 村级组织的科层式治理成为该地区的一个重要特征, 即苏州的村级组织已具备干部内部分工、职位分等、专业化、职业化、排除私人感情等韦伯意义上的科层制的特征[19] (P22-24) 。
(一) 村干部队伍层级化
科层制的首要特征是内部分工和职位分等, 即在分工基础上的职位层级分化。苏州市农村基层组织的成员主要有:村支书 (1名) 、村主任 (1名, 通常是村委副书记) 、村副主任 (2名) /副书记 (2名) 、村两委成员 (4名) 及其他工勤人员 (报账员、档案管理员、其他协助工作人员6—8名) , 村两委成员总计在10—13名之间, 为数不多的成员却处于一个层级分明的结构之中。
村两委成员有着明确的职务层级分工。村支书全面负责村庄事务且掌握着对村两委成员的工作安排、考核监督权力。权力巨大的村支书几乎完全听命于乡镇政府, 某乡镇党委书记在农村干部培训班上曾经说过:“如果不想干, 可以直接走, 想要当村干部的人多着呢。”各村村支书对村两委成员的态度同样如此——如果不好好工作、不想做村干部可以直接走人。可见, 地方政府在村干部人员聘用上类似于公司雇佣员工, 享有极大的支配权, 如此一来, 行政体制的任务和压力传导才可以畅通无阻地到达最基层。乡镇对村支书、村支书对村委成员的绩效考核权以及村干部职位本身的稀缺性都保障了正式的官僚组织在乡土社会的延伸。
从人才梯队上看, 该地村干部也展现出明显的层级化。近些年, 国家大力推行大学生村官计划, 并希望以此实现村干部队伍的知识化、年轻化, 中西部农村地区由于薪酬低、职业预期低, 很难留住大学生等优秀人才。苏州则不同, 越来越多的大学本科生、大专生瞄准村干部职业。在村两委部门工作的年轻人成为村级组织的后备干部, 他们有的是大学生村官, 有的是退伍军人, 还有的是从其他部门调过来的经验丰富的年轻人。工资高、待遇好、发展有着稳定预期的村干部成为一个令人羡慕的职业, 地方优秀人才竞相进入村两委。然而, 当地村委会竞选并未出现激烈的竞争, 原因在于当地实行了上文所述的后备干部制度, 一个人想要进入村两委必须先经过考察, 然后再从普通人员做起, 最后再进村两委, 经过10年左右可能会达到村委会副主任的职位。
由于村干部是当地村民颇为看重的职业, 所以, 不少年轻人愿意在村两委中工作、等待, 即使未能当选村支书、村主任, 他们的工资待遇、社会地位也高于普通工人。此外, 除非村干部犯了明显的错误, 否则不会被辞退的, 村干部职业稳定。由此可见, 当地村干部队伍以职务分工、资历形成了明显的层级化, 前者保障了村级组织的正常运转, 后者为村干部队伍的稳定发展提供动力。
(二) 村级工作形式化
许多农村地区出现了村两委成员“领工资”、坐班等官僚化、形式化的现象。事实上, 村干部领取的“工资”很大程度上算作是“务工补贴”, 因为这些村干部没有脱离劳动生产, 政府发放的工资也远没有达到当地农民的务工收入。相比之下, 苏州市职业化了的村干部则是完全的脱产干部, 所领的工资也远高于普通务工人员, “坐班”、填表格等形式化工作更加标准规范。
除了与全市政府部门保持一致的上班时间和周末值班时间外, 村两委工作的形式化还表现为办公文牍化、程式化、精细化。根据规定, 村两委收支和资源分配不但要严格按照流程办理, 还要及时张榜公布, 接受群众监督, 而在不少地方成为秘密的村委会 (协助) 人员工资也要张榜公布, 再如村级军属、残疾、五保户、低保户、边缘户、困难户的扶助 (500元或1000元) 经过民主评议后也必然公布。张榜公布的前提是村务工作的文牍化和标准化, 以及为预防公示引发质疑而将工作精细化。以财务管理为例, 该街道采取了以下措施:
1. 严格执行村务公开, 依法保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权。
该区不但要求村务按季公开, 还要求将涉及群众切身利益的重大事项进行随时专项公开, 公开内容要全面、完整。根据形势需要, 村务公开应与农村重点工作和涉及群众切身利益事项紧密结合, 及时充实调整更新公开内容, 如政府补贴、专项补贴都要列入公开范围。
2. 切实加强审计监督。
2015年, 各村彻底实现收支两条线, 村庄和村改居的居委会变成预算单位, 村庄丧失了财政自主权。该区以乡镇成立监察审计室为契机, 充分发挥乡镇农经内审机构财务监督的作用, 细化任期、任中和专项审计, 对审计中发现的问题, 按规定严格追究责任。这要求村级各项工作必须更加规范、合理, 财务报表尤其要符合形式规范要求。
3. 切实加强检查督促。
该区各街道定期组织专门人员对农村财务、村务公开、农村审计等工作进行专项检查。通过听取汇报、查阅会计凭证台账资料、实地查看、开展座谈会等形式进行检查, 发现问题并加以纠正, 确保农村财务管理工作取得实效。
面对上级政府严格的制度管理和轮番的检查, 村级组织在日常工作中尽量将形式做到完美, 以防有任何差错。如此一来, 村两委成员的大部分精力用于填写各种表格、撰写各种材料上, 文牍化趋势越发明显。村级工作形式化具有很强的规范作用, 一个老村支书讲了如下一则故事:
大集体时期, 谁家缺粮, 到生产队借100斤, 分粮时扣100斤就行了。现在, 谁家缺钱, 我给你补助1000块钱, 不用还了。过去借钱或粮要还, 现在不用还, 这就麻烦大了。原来谁家真困难, 大家都知道, 现在谁家困难, 搞不清楚啊。为了防止乱用善款, 必须建立机制来规范。我们要规范办事。我村一个单亲妈妈D的婆婆去世了, 我签字给这户发2000元慰问金。D在家里办丧事, 托亲戚来领钱, 但街道财务通不过, 必须让D亲自来领。街道财务说:“知道你书记的为人, 但这人拿了钱之后不给她, 怎么办?”财务规则非常明确, 给钱也不是那么好给的, 谁都不能违规操作。 (问道村陆书记, 20170506)
当村委会组织承担的事务越来越多, 上级的要求越来越精细, 只有职业化的村干部才能够认真按照上级要求完成工作。已经成为政府员工的村干部, 为了工作规范化、避免可能的责任及保障群众知情权, 将大部分精力用于文牍化、形式化的工作上, 村级组织越来越正规化。
(三) 工作伦理职业化
涂尔干曾呼吁重建转型时期的职业伦理与公民道德, [20]韦伯也将排斥私人感情的、即事化的公事公办精神归为行政官僚的职业伦理[19] (P22-24) 。乡土社会是一个人情社会, 私人间的面子、关系、感情往往成为做工作的资源。[21]村两委成员往往代表各家族和各小集团利益, [22]行政工作中难以排除私人感情和血缘关系网络的干扰, 严重妨碍了政府组织的理性化进程。在苏州农村, 已经职业化的村干部相当程度上实现了工作伦理的理性化, 即不会冒着影响职业前途的风险去做不符合规章制度的事情。
村级组织的科层化、规范化也在不断形塑村干部的职业伦理。不少村干部反映, 以前村内的事情都是书记说了算, 因为村里有钱, 村内公共品如道路都是自己村提供, 村支书可以直接决定将项目承包给谁。有的公务开销如吃饭、送礼等, 村书记和村主任签个字就行了。现在村庄所有公务开支都要乡政府批准, 账目报销对发票和报销内容审核严格, 例如招待客人吃饭, 必须写明什么时候, 为了什么事, 在什么地方, 招待了什么人。乡镇或街道级政府对基层组织管理的规范化和精细化, 压缩了村干部的自由裁量权空间, 基层行政中的私人感情因素被遏制。
我们村支书与某家企业关系比较好, 希望征地拆迁给这家企业多补偿点, 这种违规的事情我不签字。我作为村主任与村书记一点个人恩怨都没有, 但是工作上还是要依规定办事, 含糊不得。 (红林村原村主任, 20170508)
2014年, 我姐姐家拆房子, 她家的房子多, 村民都以为她会得到政策外的补助, 张榜公示出来, 所有人都信服了, 她家没有多得一分钱的补助。我哥家也拆了房子。我当支书, 手里面其实有3万元左右的自由裁量权, 但是, 这个口子没法开啊, 其他村干部怎么想?其他村民怎么想? (草浜村支书, 20170502)
在苏州农村调研时发现, 虽然村支书掌握较大的村庄权力, 并对其他村干部拥有绩效考核权, 但是, 一旦村支书不守规范, 其他村干部会用制度予以反击, 绝不会跟随村支书一起不守规矩。因为在乡村行政体系中, 每个村干部都有着条线部门规范制约, 都有着独立的职业利益和发展前景, 更为重要的是, 最终决定村干部命运前程的不是村支书而是乡镇或街道层政府。例如红林村原村主任与村支书因为公共事务上合不来, 被街道调到乡里某部门工作, 他讲, 他是不会拿着自己的职业前途开玩笑的, 他不会违规办事。村干部之间相互制约和监督, 村级组织就成不了“土围子”, 在这个意义上, 所有村干部都成为国家在村庄的代理人。
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四、国家代理人:村干部职业化的影响
非正式官僚作为国家代理人的最大难题在于其行为无法得到有效控制。正式官僚的职业前途和生计保障严重依赖国家, 因而愿意接受正式制度规范, 承担工作失误带来的惩罚。而非正式官僚游离于官僚体系边缘, 一直无法得到制度化的控制和管理。瞿同祖描绘了清代政府中的胥吏、衙役等非正式官僚垄断信息、私设租金、贪污腐败的情形, [4] (P271) 杜赞奇描绘了在华北村干部作为营利型经纪趁机压榨村民的情形, 今日城乡基层治理中的村干部、城管协管员、辅警等非正式官僚都存在行为失控、贪污腐化的情况。[5] (P158) 在苏州, 职业化使得作为非正式官僚的村干部成为国家在农村的代理人, 其行为受到正式制度的严格控制, 同时, 由于以乡镇工作为中心, 村干部也存在“官僚化”并疏离群众的趋势。
(一) 非正式官僚得到有效控制
在C街道调研问及乡村关系时, 几乎所有乡干部都表示不存在指挥不动村干部的现象, 即使是一个新来的街道年轻干部, 只要依法依规安排工作, 就不会出现村干部消极怠工、不认真执行的问题。在中西部农村, 即使是乡镇党委书记都要注重与村干部维持好私人关系, 以保证政策进村, 村干部的不规矩行为很难得到有效控制, 甚至会得到乡镇干部的默许, 比如税费时期村干部私自加码收取农业提留款。
C街道党工委书记说:“ (村干部) 我想怎么安排就怎么安排, 想怎么指挥就怎么指挥。我在大会上讲了, 要走你走, 门开着, 等着进门的人多着呢。”若真有村支书不服从街道的工作安排, “我虽然不能罢免你, 但我可以让你挪挪地方, 比如把你安排到乡镇某个企事业单位去养老, 当个厂长、书记什么的”。政令畅通得益于村干部珍惜职业的心理, 但严格而精细的制度规范才是职业化了的村干部腐败乱纪等行为得到有效控制的机制。
当前制度化的管理措施有季度财务公示、村干部离任审计、长期的纪律检查、村民举报等措施。2015年, E开发区某村村属公司的会计将公司资金随意借予朋友, 三任村支书都未及时发现公司财务问题。事发后, 乡镇对村支书作出严重批评并在绩效考核上扣分, 同时, 建立了更为严格的财务管理办法, 如上文对财务管理形式化要求的描述, 其中村干部离任审计牵涉到村干部离退休后的福利待遇甚至发展前途, 对村干部形成有力制约。在各村党务公开栏中明确列有以下内容:中国共产党廉洁自律准则, 改进工作作风、密切联系群众的八项规定, 加强党风廉政建设的六项禁令, 入党积极分子、党员处分情况等。可能在很多地方, 党风廉政建设无法触及最基层的半正式官僚村干部群体, 在苏州我们看到, 村干部和国家正式干部一样受到严格的纪律控制。胡村2016年党务公示栏里公布了两位被开除党籍的人士:刘某, 案发时间:2007年4月, 案由:职务侵占;沈某, 案发时间:2014年10月, 案由:醉酒驾驶。除了党内监督外, 当地市、区政府为村民提供了有效的投诉、上访途径, 但凡是反映村干部问题的信访、投诉都要一查到底, 形成良好的群众监督机制。
我们村预先征地拆迁时, 许多人为了多获得补偿或排在前面拆迁, 到我家和办公室送礼, 香烟、酒最多, 也有送钱的, 1万—2万元。你不办事, 他赖着不走。但我们不敢拿啊。为了表明自己清白, 我在家门口和办公室都装了摄像头, 告诉村民不要乱来。我当村支书, 一年收入21万元, 午饭在食堂吃, 我老婆是酒店会计, 女儿是医生, 我犯不着拿别人的钱。 (刘家村支书L, 20170509)
相比经济水平相当的浙东、深圳、东莞农村, 苏州村干部贪腐现象较轻, 村民对村干部的负面评价较少, 村干部不愿腐败的现象较为常见。多数村干部表示, 自己的收入已经很高了, 没有必要去腐败, 更为重要的是腐败将得不偿失, 主动接受国家正式制度的控制是村干部的理性选择。
(二) 官僚化:村干部职业化的意外影响
基层社会自治是中国村治的历史传统, 采用非正式官僚对乡村进行的非正式治理才是基层的简约治理之道。因而, 有学者从治理成本、财政负担、村干部角色等方面反对村干部职业化。[14][16]笔者调研时发现, 村干部职业化的意外影响是村干部官僚化, 即村干部这一来自社会的半正式官僚成为正式官僚后, 按照科层制规范行事, 国家代理人角色日益浓厚、农民当家人角色日益淡薄, 干群关系日益疏远。
苏州的村干部已彻底实现职业化和官僚化。职业化、官僚化导致村级干部“悬浮”。从村两委组织结构图 (见图1) 可以看出, 这种官僚结构本身就将村支书、村主任与人民群众隔离开来, 即村支书和村主任作为领导只需要监督其下的工作人员即可, 自己无需走入群众解决具体问题。传统时期的村干部从群众中来到群众中去, 来源于群众、服务于群众, 与基层民众保持密切联系;今天的村干部则坐在服务大厅和办公室等待着为村民服务。对于职业化的村干部来讲, 8小时工作之外的时间则是他的私人生活时间, 农民与村干部发生制度性隔离。尽管乡镇规定村支书、村主任等每年必须走访多少户群众, 但这种走访活动既是拍照又是录像, 像领导给贫困户送粮棉油一样, 形式多于内容, 村干部的精力和时间主要用于开会、填写报表、创新活动形式、迎接上级检查等形式化工作上。
在村干部权力、收入、考核都来自于上级政府的背景下, 村干部在工作中必然唯上级部门命令是从, 干群关系的疏离正是村干部和村级组织“进入国家”的意外后果和负面影响。
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结论与讨论
2000年以来, 在城市化背景下, 苏州农村开始向城市社区转型, 集体资产逐渐被镇政府代为经营、管理。村庄财权上移之后, 行政任务、行政责任却不断向基层转移, 为了顺利、规范完成行政工作, 一支高素质的村干部队伍必不可少, 而能否留住或引来优秀人才担任村庄公职, 又与村干部这一职务是否能够带来与付出相称的经济、社会、政治收益相关。苏州地区采取的职业化路径使得村干部职位成为一份有着稳定预期和丰厚收入且令人羡慕的职业。职业化了的村干部使得乡村关系变为实质上的行政隶属关系, 村庄干部的权力、工资、任务皆由上级政府制定和考核, 人员分工明确、层级化, 办公文牍化, 工作伦理职业化成为村庄治理的新特征。职业化使得村干部这一非正式官僚得到有效控制, 同时也使之“官僚化”, 基层干群关系存在疏离化的趋势。
当前全国不少地方正在推动村干部职业化和官僚化, 但各地政治、经济发展水平不同, 财政实力是否能支撑起村干部职业化后的行政成本?政府的制度化能力如何, 能否为村级治理提供一套完整的规则体系?以上两个问题在苏州、上海等发达地区农村已得到解决, 在中西部农村地区尚待时日, 因而村干部职业化政策的推行需要因地制宜。当前政府和民众最为关心的话题是村干部队伍的稳定和村干部这一非正式官僚的行为如何有效控制。事实上, 维持村干部队伍稳定并非一定要靠高成本的职业化路径, 中西部不少农村出现的“中农治村”[23]就是一个重要方式, 这些人在村多耕种一些土地或者开个小卖铺、农资店甚至做农机服务等, 获得农业外的其他收入, 使得家庭收入不比外出打工低, 加上村干部地位和村干部职务的误工补贴, 比寻常百姓家更有政治、经济实力。除正式的国家制度外, 村落社会规范、村庄理事会 (监事会) 、荣誉机制、社会监督、责任连带等机制对村干部行为的激励与控制亦有效用。[24]
苏州村干部职业化, 为村干部队伍稳定、非正式官僚行为的有效控制提供了有益的探索, 同时, 也为全国正在推行的村干部职业化可能带来的各种问题提出有力的反思。
基金： 教育部2014年重大攻关课题项目“完善基层社会治理机制研究” (项目编号:14JZD030);