2017年7月25日 来源：金融时报
2016年10月，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》发布以来，全国各地积极推进农村土地三权分置和农业供给侧结构性改革，不断加快农村土地流转进程，有力地支持了各地农业产业化和农业现代化的发展。近日，笔者对辽宁省庄河市多年的实践和探索进行了调查，结果显示：土地流转已成规模，瓶颈制约亟待破解。
目前，庄河市现有耕地面积134万亩，2016年末土地流转面积25万亩，其中，转让0.9万亩、互换1.4万亩、出租13万亩、转包9万亩、入股890亩、其他形式6378亩。土地流转规模的推进，不仅有力地支持了设施农业的发展，还增加了农民收益，使农业科技能力不断提升，农业产业化逐渐扩大，为现代农业的发展奠定了坚实的基础。以庄河市试点镇大营为例，大营镇2009年被辽宁省列为48个土地流转试点乡镇之一，从2009年开始到2016年末，全镇共流转土地1.6万亩，占全镇耕地面积的三分之一，该镇建立了完整的土地流转程序，成立专门机构办理土地流转，使土地大部分流转给蓝莓种植企业，推动了该镇设施农业的发展。农民不仅取得土地流转的租金，而且在农业企业中打工也会取得一定的收入。
土地流转中存在的问题
土地流转价格不稳。以庄河市大营镇为例，流转土地价格大部分是以当年的每亩500斤玉米市场价格确定土地流转金，由于近年来玉米价格持续走低，使流转价格连年下降。玉米价格由每斤1.25元、1.00元、0.80元到今年的每斤0.75元，使土地流转金逐年减少，由于玉米价格大幅度下降，农民土地流转金最初与现在每亩减少250元。
流转土地的农民收入减少。由于农业种植补贴政策的变化，去年开始国家对种植玉米每亩补贴150元加每亩86元，地力补贴合计236元，种植大豆每亩补贴249元加每亩86元，地力补贴合计335元。由于土地已经流转，按照谁种植补贴谁的原则，流转土地农民没有享受到补贴。某村2016年流转土地1700亩，仅此一项减少补贴收入40多万元。
土地流转金拖欠。按照土地流转合同，企业应当在每年年初支付本年的流转金，但由于个别企业效益不好，甚至资金链断裂，不仅支付不了本年的流转金，甚至拖欠上年的流转金。大营镇流转土地的7个村中，都有企业拖欠土地流转金的情况，金额30万元到80万元不等，农民对此失去了信心，造成企业雇人打工都很困难。据了解，某企业欠农民打工费70多万元，造成企业雇不着打工人员。
设施农业流转市场尚未形成。有的设施农业企业由于经营不善或其他原因，维持再生产很困难，但由于土地经营权是流转农民的，地上附着物是企业投入的，附着物与土地经营权分离，无法转让，形成企业与农民收益双低。有的企业被银行上诉，银行胜诉后，虽然大棚等地上附着物抵押权属于银行，但土地承包权属于农民，造成执行双难的窘地。
完善土地流转的几点建议
落实今年中央1号文件精神，深化农村集体产权制度改革，推进农业供给侧改革，土地流转是核心，没有规范的土地流转及三权分置改革，极易形成瓶颈约束，笔者提出如下建议。
加快三权分置改革，推进土地合作经营。要在完成土地确权办证的基础上，整合土地资源，成立土地承包经营权股份合作社，通过土地股份合作社以土地承包经营权入股的方式流转，改变现在单一的流转模式，参与经营管理和决策，分享经营成果，真正实现流转方与企业方的双赢发展。
建立规范的设施农业交易市场。通过土地股份合作社的土地入股，明晰企业的产权关系，实现规范的设施农业市场可交易。在企业经营不善的情况下，实现企业整体可转让可出售可拍卖。推广农村产权评估、担保收储、流转交易、风险防控、金融服务等方面的成熟经验与做法。
完善流转价格和农业补贴机制。稳定农民的承包经营权、放活经营权，是三权分置改革的核心。加大土地流转价格和国家农业补贴上向农民倾斜的力度，保护农民利益不受损失。
加快推进农业发展方式转变，创新农业经营体制机制。对于新上的设施农业项目，通过成立土地股份合作社、农业综合超市等，有效破解农业生产经营中“地碎、人少、钱散、缺服务”四个制约，突破土地流转的瓶颈，推进农业供给侧结构性改革，支持试点镇以改革为突破，完善土地流转转型升级。
目前，庄河市现有耕地面积134万亩，2016年末土地流转面积25万亩，其中，转让0.9万亩、互换1.4万亩、出租13万亩、转包9万亩、入股890亩、其他形式6378亩。土地流转规模的推进，不仅有力地支持了设施农业的发展，还增加了农民收益，使农业科技能力不断提升，农业产业化逐渐扩大，为现代农业的发展奠定了坚实的基础。以庄河市试点镇大营为例，大营镇2009年被辽宁省列为48个土地流转试点乡镇之一，从2009年开始到2016年末，全镇共流转土地1.6万亩，占全镇耕地面积的三分之一，该镇建立了完整的土地流转程序，成立专门机构办理土地流转，使土地大部分流转给蓝莓种植企业，推动了该镇设施农业的发展。农民不仅取得土地流转的租金，而且在农业企业中打工也会取得一定的收入。
土地流转中存在的问题
土地流转价格不稳。以庄河市大营镇为例，流转土地价格大部分是以当年的每亩500斤玉米市场价格确定土地流转金，由于近年来玉米价格持续走低，使流转价格连年下降。玉米价格由每斤1.25元、1.00元、0.80元到今年的每斤0.75元，使土地流转金逐年减少，由于玉米价格大幅度下降，农民土地流转金最初与现在每亩减少250元。
流转土地的农民收入减少。由于农业种植补贴政策的变化，去年开始国家对种植玉米每亩补贴150元加每亩86元，地力补贴合计236元，种植大豆每亩补贴249元加每亩86元，地力补贴合计335元。由于土地已经流转，按照谁种植补贴谁的原则，流转土地农民没有享受到补贴。某村2016年流转土地1700亩，仅此一项减少补贴收入40多万元。
土地流转金拖欠。按照土地流转合同，企业应当在每年年初支付本年的流转金，但由于个别企业效益不好，甚至资金链断裂，不仅支付不了本年的流转金，甚至拖欠上年的流转金。大营镇流转土地的7个村中，都有企业拖欠土地流转金的情况，金额30万元到80万元不等，农民对此失去了信心，造成企业雇人打工都很困难。据了解，某企业欠农民打工费70多万元，造成企业雇不着打工人员。
设施农业流转市场尚未形成。有的设施农业企业由于经营不善或其他原因，维持再生产很困难，但由于土地经营权是流转农民的，地上附着物是企业投入的，附着物与土地经营权分离，无法转让，形成企业与农民收益双低。有的企业被银行上诉，银行胜诉后，虽然大棚等地上附着物抵押权属于银行，但土地承包权属于农民，造成执行双难的窘地。
完善土地流转的几点建议
落实今年中央1号文件精神，深化农村集体产权制度改革，推进农业供给侧改革，土地流转是核心，没有规范的土地流转及三权分置改革，极易形成瓶颈约束，笔者提出如下建议。
加快三权分置改革，推进土地合作经营。要在完成土地确权办证的基础上，整合土地资源，成立土地承包经营权股份合作社，通过土地股份合作社以土地承包经营权入股的方式流转，改变现在单一的流转模式，参与经营管理和决策，分享经营成果，真正实现流转方与企业方的双赢发展。
建立规范的设施农业交易市场。通过土地股份合作社的土地入股，明晰企业的产权关系，实现规范的设施农业市场可交易。在企业经营不善的情况下，实现企业整体可转让可出售可拍卖。推广农村产权评估、担保收储、流转交易、风险防控、金融服务等方面的成熟经验与做法。
完善流转价格和农业补贴机制。稳定农民的承包经营权、放活经营权，是三权分置改革的核心。加大土地流转价格和国家农业补贴上向农民倾斜的力度，保护农民利益不受损失。
加快推进农业发展方式转变，创新农业经营体制机制。对于新上的设施农业项目，通过成立土地股份合作社、农业综合超市等，有效破解农业生产经营中“地碎、人少、钱散、缺服务”四个制约，突破土地流转的瓶颈，推进农业供给侧结构性改革，支持试点镇以改革为突破，完善土地流转转型升级。